Passer de 47 à 26 instances communautaires : sur le papier, la réforme ressemble à une cure d’amaigrissement. Dans les coulisses, elle signifie aussi 21 directions, 21 budgets et 21 réseaux de positions appelés à disparaître. Le PAIRIAC met au jour l’économie politique de la rationalisation.
Dans les organisations internationales, les réformes les plus délicates ne sont pas toujours celles qui exigent de nouvelles compétences. Ce sont celles qui obligent à renoncer aux anciennes. En Afrique centrale, la rationalisation des institutions communautaires appartient à cette seconde catégorie. Avec le Programme d’appui à l’intégration régionale et à l’investissement en Afrique centrale (PAIRIAC), la Communauté économique des États de l’Afrique centrale (CEEAC) et la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC) se trouvent confrontées à une question aussi administrative que politique : combien d’organes faut-il pour faire fonctionner efficacement une intégration régionale ?
L’objectif affiché est de ramener de 47 à 26 le nombre d’instances communautaires. Soit 21 structures en moins, une contraction de près de 45 %. L’opération paraît séduisante dans une région où les ambitions d’intégration se heurtent régulièrement aux lenteurs administratives, aux chevauchements de compétences et aux difficultés de financement. Mais derrière la froideur des chiffres se dessine une transformation autrement plus sensible : la redistribution des responsabilités, des moyens budgétaires et des positions institutionnelles.
Car une instance communautaire ne se résume pas à son intitulé dans un organigramme. Elle dispose, selon son statut, d’une direction, d’un personnel, de ressources et de mécanismes de décision. Elle constitue aussi un espace de représentation pour les États membres. Sa suppression ou son regroupement soulève donc des questions très concrètes : qui conservera ses prérogatives ? Où seront transférés ses agents ? Quel pays perdra un poste stratégique ? Et surtout, qui acceptera de voir disparaître une structure dans laquelle il exerçait une influence ?
Arbitrages
C’est ici que la réforme quitte le terrain confortable des discours techniques pour entrer dans celui de l’économie politique. Dans les communautés régionales, les institutions sont aussi des lieux de négociation entre États. La répartition des postes, des responsabilités et des implantations répond à des équilibres diplomatiques parfois aussi déterminants que les considérations de performance administrative.
Réduire le nombre d’instances revient ainsi à rouvrir, au moins partiellement, ces équilibres. Une structure appelée à fusionner avec une autre peut perdre son autonomie, son budget propre et la capacité de définir ses priorités. Une direction supprimée peut signifier la disparition d’un poste de responsabilité. Un regroupement peut également déplacer le centre de gravité d’une politique communautaire vers une autre administration ou un autre niveau de décision.
L’enjeu n’est donc pas seulement de savoir quelles institutions coûtent trop cher ou travaillent insuffisamment. Il consiste à déterminer quelles fonctions doivent être conservées, lesquelles peuvent être mutualisées et lesquelles n’ont plus de justification opérationnelle. Une rationalisation réussie suppose de distinguer les doublons administratifs des compétences indispensables. Supprimer deux structures qui accomplissent la même mission peut améliorer la cohérence de l’action publique ; fusionner des organismes aux responsabilités différentes risque, en revanche, de créer une bureaucratie plus compacte, mais pas nécessairement plus efficace.
La réforme appuyée par le PAIRIAC se heurte ainsi à un défi classique de l’intégration régionale : faire prévaloir l’intérêt collectif sur les arrangements institutionnels accumulés au fil du temps. Les États devront accepter que la réduction des coûts et l’amélioration de la coordination puissent modifier certains équilibres auxquels ils sont attachés. Sans arbitrages transparents, la réforme pourrait se transformer en négociation prolongée sur le partage des postes plutôt qu’en examen rigoureux des missions.
Efficacité
La véritable mesure du succès ne sera pourtant pas le nombre d’organes rayés des listes. Elle se lira dans la capacité des institutions restantes à produire des résultats plus rapidement, à mieux coordonner les politiques publiques et à limiter les dépenses de fonctionnement. En d’autres termes, l’Afrique centrale doit éviter le piège d’une réforme comptable qui embellirait les organigrammes sans modifier le quotidien des entreprises, des administrations et des citoyens.
Pour la CEEAC et la CEMAC, la question est d’autant plus importante que leurs missions se croisent sur plusieurs terrains : commerce régional, infrastructures, circulation des personnes, développement économique et coordination des politiques sectorielles. C’est précisément ce qui fonde le projet de Communauté unique : la coexistence de deux ensembles aux mandats qui se chevauchent complique les décisions, disperse les moyens et contraint les États à multiplier les procédures.[EK6.1]Leur regroupement au sein d’une Communauté unique pourrait donc produire des gains qui dépassent les économies budgétaires immédiates. Il permettrait de clarifier les responsabilités, de limiter les doubles emplois et de renforcer la cohérence des programmes régionaux. Encore faut-il que les institutions appelées à travailler ensemble disposent de mécanismes de coordination précis, d’objectifs mesurables et d’un calendrier d’exécution crédible.
La transition devra également tenir compte des ressources humaines. Les agents concernés ne peuvent être considérés comme de simples variables d’ajustement. Leur redéploiement, la continuité des services et la conservation des compétences techniques conditionneront une partie du résultat. Une administration amputée de ses doublons peut gagner en agilité ; une administration privée de ses compétences essentielles risque de perdre en efficacité ce qu’elle aura économisé en dépenses.
Crédibilité
Le chantier appuyé par le PAIRIAC dépasse ainsi la seule question des économies de fonctionnement. Il met à l’épreuve la capacité des États d’Afrique centrale à transformer leurs engagements d’intégration en mécanismes opérationnels. Car une communauté régionale ne se juge pas au nombre de commissions qu’elle abrite, mais à sa faculté de faciliter les échanges, de coordonner les politiques nationales et de produire des biens publics communs.
Pour convaincre, la réforme devra s’appuyer sur un diagnostic documenté des coûts et des missions, des critères explicites de maintien ou de suppression des structures, ainsi qu’un suivi régulier des économies effectivement réalisées. Il faudra aussi mesurer les délais de décision, la qualité de la coordination et l’exécution des programmes. Sans indicateurs avant et après la réforme, impossible de distinguer une véritable amélioration d’un simple déplacement des dépenses.
Le passage de 47 à 26 instances peut donc constituer un tournant. Mais il ne garantit, à lui seul, ni une intégration plus profonde ni une gestion plus rigoureuse. La cure institutionnelle ne produira ses effets que si les États acceptent d’en assumer les conséquences politiques et si les structures conservées se voient assigner des missions claires.
En Afrique centrale, le plus difficile ne sera peut-être pas de supprimer 21 instances. Ce sera de démontrer que leur disparition permet de faire davantage, plus vite et à moindre coût. Car, dans les affaires communautaires, alléger l’organigramme est une décision administrative ; renoncer aux positions qu’il protège est un acte politique. C’est à cette seconde épreuve que se mesurera la portée réelle de la rationalisation.[
Jean -René Meva’a Amougou
