Tensions entre la Cemac et ses Etats membres : comment sortir de la souveraineté indivisible pour une souveraineté partagée ?
En observant certaines tensions en cours entre la CEMAC et les dirigeants de certaines structures de ses Etats membres, notamment sur la question du non reversement de la Taxe communautaire d’intégration (TCI) et sur la très polémique gouvernance des fonds et valeurs en déshérence, tout se résume à la problématique du partage de la souveraineté entre les Etats et les instances de la Communauté. Une fois de plus l’on est face à la question de notre modèle politique d’intégration régionale et ses diverses manifestations.
Loin d’être de simples querelles entre dirigeants qui s’affrontent par déclarations interposées dans la presse et même dans les réseaux sociaux, ces tensions trouvent leur explication dans le modèle politique qui est maintenu au sein de la zone depuis la création de l’Union douanière équatoriale en 1959. L’essentiel du pouvoir de décision de la Communauté reste entre les mains des autorités politiques nationales, principalement les membres du Conseil des ministres pour l’UEAC, ceux du Comité ministériel pour l’UMAC et en dernière instance, les chefs d’Etat réunis dans le cadre de la Conférence. Bien que les gouvernements des Etats aient pris des engagements de mettre en commun un certain nombre de compétences pour gouverner en toute collégialité les questions d’intérêt commun, ils gardent la main mise sur les mêmes sujets et sont prêts à faire échec aux décisions communautaires quand leur souveraineté ou simplement leurs intérêts matériels sont menacés. Pareille hégémonie des autorités politiques et des gouvernements nationaux fait de la CEMAC un espace de coopération et d’intégration intergouvernemental, lequel maintient les autorités politiques nationales au cœur de l’ensemble du processus de prise des décisions. Pourtant si l’on intégrait l’idée de souveraineté partagée dans les esprits et les textes on sortirait progressivement de ces tensions pour bâtir une communauté plus approfondie.
Notion a priori contraire à la théorie juridique de la souveraineté, et même classiquement dénoncée par les Anciens (Hobbes, Bodin) comme un non-sens, la souveraineté partagée est généralement conçue soit comme l’exercice d’une souveraineté par deux ou plusieurs Etats sur un même territoire, soit la reconnaissance d’une parcelle ou proportion de souveraineté à une ou plusieurs des collectivités membres, en sus de la souveraineté de l’Etat. Dans notre cas, il s’agit de l’exercice des compétences rationnellement réparties entre les Etats et les instances communautaires dans des domaines susceptibles d’approfondir l’intégration régionale. Il ne s’agit pas de délester les Etats de ce qu’ils considèrent jalousement comme leurs missions vitales et d’en donner la responsabilité à la Communauté (défense, sécurité, diplomatie, droit de battre monnaie). Il ne s’agit pas non plus de s’acheminer vers un condominium ou un fédéralisme que personne n’a prévu de mettre en place, et que même l’Union européenne n’a pas pu instituer jusqu’ici. Il s’agit pour les Etats d’Afrique centrale de prendre conscience de ce que la seule condition pour aboutir à une intégration profonde (deep integration) est de partager non seulement les ressources mais également les compétences qui pourraient donner chair au projet de la communauté qui lui-même, apportera plus de développement que si l’on restait isolé dans les clos des territoires nationaux. Nous sommes dans un compromis entre maintien de la souveraineté des Etats dans certains domaines et poursuite de la construction communautaire. La puissance de donner et casser la loi dont parlait Bodin s’amenuise progressivement au profit des espaces communautaires dont la finalité est de renforcer les Etats au regard de leurs faiblesses internes. La solution nous semble durable parce que la souveraineté partagée établie un équilibre plus ou moins parfait entre d’une part, tout ce qui relève de la survie de l’Etat, et d’autre part, tout ce qui participe de la consolidation de la solidarité communautaire, celle-ci ayant elle-même pour finalité le développement des Etats et de leurs peuples.
C’est une fausse idée que nous avons héritée des traités de Westphalie (1648) que la souveraineté ne peut être partagée. Pourtant tant à l’intérieur de l’Etat que dans les relations entre les Etats, des mécanismes de gestion conjointe, de coopération et d’intégration ont toujours été instaurés et ont souvent plutôt bien fonctionné. Certes discutés, de nombreux exemples de co-souveraineté sur des territoires donnés existent en Afrique, en Europe et à travers le monde. Le cas des Etats pratiquant le fédéralisme en est l’illustration la plus emblématique lorsque l’on observe la participation des entités fédérées aux compétences étatiques. Entre les Etats, si la mise sur pied des unions politiques est difficile à réaliser, les marchandages intergouvernementaux qui visent la gestion en commun de larges pans de secteurs et d’activités sont révélateurs de la prise de conscience par les Etats de la nécessité de fusionner leurs efforts pour survivre.
La souveraineté dans l’Etat ne devrait souffrir d’aucune contestation et les tenants d’une souveraineté économique ont parfaitement raison de l’évoquer, mais à condition que l’on ne soit pas dans une activité qui est à la lisière des missions de l’Etat et celles de la Communauté. Cette souveraineté dans l’Etat est indivisible comme l’avaient déjà martelé Bodin et Rousseau. C’est la souveraineté de l’Etat qui est vouée au partage si l’on veut construire des espaces de vie commun et lutter efficacement contre tous ces fléaux qui minent désormais notre existence. La solidarité communautaire dans laquelle sont engagés les Etats à travers les traités successifs suppose- même si cela n’est pas écrit dans les textes de la Communauté- un infléchissement de l’indivisibilité et de l’absolutisme de la souveraineté. C’est désormais une quasi fiction de croire que l’Etat est la seule entité habileté à contrôler toutes les activités qui se déroulent sur son territoire. La supranationalité qu’instaurent progressivement certaines normes communautaires et le poids de certains organes font qu’il est désormais irréaliste de concevoir certains services dits publics comme échappant au contrôle de la norme communautaire. La frontière est de moins en moins étanche. L’Etat, loin de demeurer le centre unique d’édiction des normes sur les activités qui se déroulent sur son territoire, est lui-même entré depuis fort longtemps dans l’ère postmoderne du polycentrisme et invite ses représentants et ses défenseurs à plus de modestie et à renouveler leur regard sur ce pilier fondamental qu’est la souveraineté. Tous ceux qui continuent à dire que la Communauté ne peut exercer telle ou telle compétence sont dans l’absurdité selon laquelle l’Etat demeure le seul dispensateur du droit sur son territoire. Savons-nous dans combien de domaines la CEMAC exerce-t-elle déjà la souveraineté en lieu et place des Etats ? Qu’est-ce qui continue à nous faire croire qu’elle ne le fera pas dans les domaines encore jalousement défendus aujourd’hui par les souverainistes les plus irrédentistes ?
La souveraineté partagée, parce qu’elle rend compte des mutations profondes que connait la théorie classique de la souveraineté – appelée à se réinventer pour s’adapter aux mutations socio-économiques contemporaines – met surement mal à l’aise ceux qui évoquent les pseudo-notions de « souveraineté économique », « souveraineté politique », « souveraineté numérique », « souveraineté environnementale », « souveraineté minière », pour justifier leur résistance aux normes communautaires et au changement.
Que deviendront les projets prioritaires de la CEMAC (interconnexion des réseaux électriques Cameroun-Tchad, aménagement de la route Kogo-Akurenam, aménagement de la route Ndende-Dolisie, aménagement du corridor Brazzaville-Ouesso-Bangui-Ndjamena…) si les Etats continuent à sacraliser leur souveraineté et à n’en tolérer aucune fissure qui puisse favoriser la coordination des actions et la mise en commun des moyens ? Comment le Cameroun peut-il garder son leadership dans la sous-région si c’est en son sein que commencent les premières résistances et les rejets de la construction communautaire ? Comment pourrions-nous continuer à peser sur les affaires de la sous-région et influencer la prise de décision si nous refusons de nous soumettre et de nous acquitter des contributions que nous avons nous-mêmes librement fixées ? Comment l’assiette, la liquidation, la collecte, la mise à disposition, l’affectation, la fixation des contributions annuelles, la contrôle et le traitement du contentieux, la fixation des niveaux en pourcentage d’excédents et de déficits ou action en justice peuvent-ils relever de la compétence exclusive des gouvernements des Etats alors que l’on est dans en présence de la principale ressource de la Communauté ? Au sujet de la gouvernance des fonds et avoirs en déshérence, n’est-il plus raisonnable de mener une négociation entre les Caisses de dépôts des Etats et la COBAC pour trouver un point d’équilibre qui instituerait un cadre et des normes de supervision adaptés à la nature de ces organismes particuliers mais différents de la régulation qui est faite sur les banques ? L’impératif est de concilier la stabilité financière qui est au fondement de la COBAC et les besoins de financement dont les Caisses de dépôts peuvent être des solutions.
Si l’on veut maintenir viable la CEMAC et éviter les épisodes de « mort clinique » que l’on a connus par le passé avec d’autres organisations comme l’UDEAC, la CEEAC ou la CEPGL, l’appropriation de la notion de souveraineté partagée est une solution durable qu’il faut désormais intégrer dans nos esprits et insérer progressivement dans les textes nationaux et communautaires.
Pr. Guy Mvelle
Politologue
