L’argument le moins avancé jusqu’ici pour expliquer la défaillance dans la collecte de la taxe communautaire d’intégration (TCI) est le modèle politique d’intégration adopté et maintenu par les six Etats de la région, à savoir l’intergouvernementalisme.
Cette approche conçoit l’intégration comme un processus au cœur duquel se trouvent les gouvernements des Etats, les institutions communautaires ne faisant qu’entériner et mettre en œuvre leurs orientations et leurs instructions. Le modèle intergouvernemental considère globalement que l’adoption des décisions des organisations d’intégration est presqu’exclusivement réservée aux gouvernements des Etats. Seuls la volonté et les marchandages intergouvernementaux priment, et non les besoins et le pouvoir des institutions communautaires qui sont subordonnés aux souverainetés étatiques. Il y a certes une volonté et des déclarations officielles de mise en commun de ces souverainetés pour parvenir à la résolution des problèmes d’intérêt commun, mais cela ne doit pas se faire aux dépens des gouvernements nationaux. Ceux-ci sont d’abord et avant tout, responsables devant leurs peuples dont ils ont reçu mandat, avant d’être redevables à une quelconque communauté plus large. Les autorités étatiques restent alors les maîtres du processus d’intégration.
Parce qu’il conditionne le fonctionnement des institutions communautaires à la volonté des gouvernements des Etats, qui eux-mêmes sont assujettis à des tensions multiformes régulières, le modèle politique basé sur l’intergouvernementalisme n’est-il pas un frein à la collecte de la TCI et partant à l’approfondissement de l’intégration au sein de la CEMAC ?
L’intergouvernementalisme
En vigueur au sein de la CEMAC aujourd’hui, l’intergouvernementalisme tire ses origines dans les analyses faites sur la construction européenne au milieu des années 1960 pendant la présidence du général de Gaulle et la « crise de la chaise vide », lorsque les représentants français refusent de participer à toute réunion intergouvernementale en raison d’un différend sur le financement de la politique agricole commune. En Afrique centrale, le modèle intergouvernemental tire ses origines dans la forme et le contenu qui avaient été donnés aux premiers regroupements qui ont précédé la CEMAC (UDE et UDEAC) et qui ont privilégié la coopération économique, préservant la souveraineté politique des Etats. Créée en 1959, l’Union douanière et économique était composée des Etats de l’Afrique équatoriale française (AEF, 1910-1958) que sont la République du Congo, le Gabon, la République centrafricaine et le Tchad, lesquels seront rejoints par le Cameroun en 1961. Son objectif était principalement d’intensifier la coopération entre ses cinq Etats membres et de renforcer leur intégration économique. Lorsque nait l’Union douanière et économique de l’Afrique centrale en 1964, les objectifs économiques demeurent les mêmes et les Etats s’engagent dans la création d’un marché commun, la coordination des programmes sectoriels de développement, l’harmonisation des politiques industrielles et économiques, et la coopération monétaire, avec la création d’une monnaie commune. Avec l’avènement de la CEMAC en 1994, les objectifs demeurent économiques et monétaires, même s’il est fait allusion à d’autres domaines tels que la promotion de la paix entre les Etats.
Traité après traité, il n’est nullement fait mention d’abandon des souverainetés politiques des Etats au profit d’une communauté supranationale ayant des pouvoirs sur les gouvernements nationaux. Il est simplement question de « parachever le processus d’intégration économique et monétaire », comme le précise l’article 2 du Traité révisé de la CEMAC (2009). Selon certaines dispositions pertinentes de ce traité, non seulement c’est la conférence des chefs d’Etat qui détermine la politique de la Communauté et adopte toutes les décisions majeures qui la concerne, mais c’est également elle qui oriente l’action du Conseil des ministres de l’UEAC et du Comité ministériel de l’UMAC. Autrement dit, les institutions supérieures de prise de décision de la CEMAC sont des organes où siègent principalement les représentants politiques des gouvernements des Etats particulièrement attachés à la préservation des intérêts nationaux car ils ne sont que des « plénipotentiaires » de leurs Etats. Même la future organisation unique qui pourrait remplacer la CEMAC et la CEEAC présentera un modèle politique intergouvernemental si l’on s’en tient au projet de traité encore sur la table du Conseil des ministres de l’UEAC.
La TCI
En tant que modèle politique, l’intergouvernementalisme en vigueur au sein de la CEMAC est aujourd’hui préjudiciable à la collecte de la TCI. A la lecture et à l’analyse des dispositions pertinentes de l’Acte additionnel du 14 décembre 2000 par exemple, l’ensemble du processus de la TCI est entre les mains des gouvernements des Etats membres, et non des services de la Commission de la CEMAC : assiette, liquidation, collecte, mise à disposition, affectation, fixation des contributions annuelles, contrôle et traitement du contentieux, fixation des niveaux en pourcentage d’excédents et de déficits ou action en justice. L’assiette, la liquidation de la TCI ainsi que la collecte des titres de paiements « sont de la compétence exclusive des administrations nationales des douanes des Etats membres », ainsi que le prévoit l’article 6 de l’Acte additionnel du texte sus-évoqué. C’est le président du Conseil des ministres qui précise le montant des contributions annuelles, les notifie au président de la Commission, au ministre des finances de chaque Etat membre et au gouverneur de la BEAC pour suivi. C’est également lui qui fixe les niveaux en pourcentage d’excédents et de déficits à partir desquels il sera procédé à un ajustement de l’assiette ou du taux de la TCI.
En cas d’excédents éventuels de recettes de la TCI, les sommes correspondantes appartiennent à l’Etat concerné qui en dispose, soit aux fins de paiement de ses arriérés de contribution, soit librement par le biais d’un titre de paiement. Pour les besoins de contrôle et de traitement en matière d’opération d’assiette, de liquidation ou de recouvrement, sont appliquées les règles, les procédures et les compétences définies dans chaque Etat membre en matière de contrôle et de traitement du contentieux des droits de douane. S’il en découle une action en justice, les intérêts de la Communauté sont représentés et défendus par les administrations fiscales nationales.
Étapes que traverse la TCI
Au total, les gouvernements des Etats membres de la CEMAC sont au cœur de l’ensemble des étapes que traverse la TCI. De bout en bout, le modèle intergouvernemental pèse sur la TCI faisant d’elle un instrument de financement « autonome » extrêmement contrôlé dans la totalité de son processus par les gouvernements nationaux. Pourtant cette propension à diriger les moindres faits et gestes des instruments stratégiques d’intégration n’a pour seule et unique conséquence que l’approfondissement de la faible autonomie des structures communautaires, avec des effets néfastes sur la dynamique intégrationniste. Les gouvernements de la sous-région n’ont cessé d’édifier des mécanismes de défense de leur souveraineté contre une certaine autonomie ou supranationalité que pourrait acquérir les instances communautaires. Cet hyper-contrôle qui limite l’étendue des pouvoirs des instances communautaires n’est pas un état circonstanciel exclusivement lié à la collecte et au reversement de la TCI, c’est le trait caractéristique de l’intégration région en zone CEMAC. La crainte d’être vidé de leur souveraineté ou de leurs ressources essentielles, est la principale source qui pousse les Etats à maintenir le modèle intergouvernemental au sein de la sous-région où cohabitent un discours intégrationniste et des pratiques souverainistes excessives.
Pr. Guy Mvelle
Politologue
guymvelle@gmail.com
Dernier ouvrage : « Intégration en Afrique centrale. Réformes, projets prioritaires et rationalisation des Communautés économiques régionales », Paris, l’Harmattan, 2024
