Les bizarreries de la conformité communautaire de la Caisse des Dépôts et Consignations du Cameroun

Depuis 2022, un bras de fer oppose la Caisse des Dépôts et Consignations du Cameroun à la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale. En voulant ranger une institution de souveraineté sous la bannière du droit bancaire, le régulateur communautaire a multiplié les anomalies juridiques. Décryptage de quelques bizarreries.

Il est des querelles juridiques dont l’apparente technicité dissimule un enjeu de souveraineté. Celle qui oppose, depuis bientôt quatre ans, la Caisse des Dépôts et Consignations du Cameroun (CDEC) à la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale  (COBAC) en offre une illustration saisissante. Sous couvert d’harmonisation prudentielle, le régulateur communautaire entend « superviser » une institution publique chargée de conserver les deniers consignés de l’État et des particuliers. À y regarder de près, cette prétention accumule les singularités juridiques.

Première bizarrerie : réguler ce que l’on n’a pas reçu le pouvoir de régir

Une organisation d’intégration n’est pas un État. Elle ne détient que les compétences que les traités lui ont expressément attribuées : c’est le principe de spécialité, ou des compétences d’attribution. Or le domaine de l’Union Monétaire de l’Afrique Centrale, tel que le délimite la Convention qui la régit, embrasse la politique monétaire, la réglementation de l’activité bancaire et la supervision des établissements de crédit — rien de plus.

Une caisse des dépôts n’est pas un établissement de crédit. C’est un démembrement de l’État, chargé d’administrer des fonds que la loi place sous sa garde. Réguler une telle institution, c’est s’aventurer dans un champ qui est l’organisation administrative et financière de l’État, que les traités n’ont jamais transféré à la Communauté. La première anomalie est là. En soumettant les caisses des dépôts à la COBAC, l’Union monétaire s’est arrogé une compétence qu’elle ne possédait pas.

Deuxième bizarrerie : modifier le droit primaire par du droit dérivé

En bon droit communautaire, les transferts de compétences s’opèrent par les traités, les actes additionnels et les conventions — ce que l’on appelle le droit primaire. Ils ne sauraient résulter d’un simple règlement, acte de droit dérivé subordonné. C’est pourtant ce qui s’est produit : par deux règlements adoptés le 12 juillet 2025, le régulateur a prétendu étendre son emprise sans passer par la révision des textes fondateurs.

L’incohérence est manifeste. Un organe ne peut être à la fois le bénéficiaire et l’auteur du transfert de compétence dont il se prévaut. S’attribuer à soi-même un pouvoir que les États n’ont pas consenti, par un instrument de rang inférieur, revient à inverser la hiérarchie des normes. C’est d’ailleurs sur ce terrain que se joue désormais le contentieux porté devant la Cour de Justice communautaire de N’Djaména.

Troisième bizarrerie : fabriquer une « opération de banque » qui n’existe pas

Pour faire entrer la CDEC dans le champ bancaire, encore fallait-il un point d’accroche. Le régulateur l’a trouvé en décrétant que « certaines activités » des caisses des dépôts constituent des opérations de banque. Mais cette qualification ne résiste pas à l’analyse. L’opération de banque, telle que la définissent les textes de la zone, se ramène à trois activités : la réception de fonds du public, l’octroi de crédits et la mise à disposition de moyens de paiement. Aucune ne correspond à l’activité réelle de la CDEC.

La réception de fonds du public, en particulier, suppose que le récipiendaire puisse disposer des fonds pour son propre compte, à charge de les restituer — comme le fait un banquier. Or les deniers consignés ne sont pas confiés librement à la CDEC : ils lui sont dévolus par la loi, et elle ne les détient qu’en qualité de gardienne, dans une logique de conservation. Mieux, au terme de trente ans sans réclamation, ces fonds reviennent définitivement à l’État, au titre de la déchéance trentenaire. Jamais un dépôt bancaire ne connaît pareil sort. La preuve est faite que l’on est ici dans le droit des biens publics, non dans le droit du crédit.

Quatrième bizarrerie : une exception mondiale

Le modèle de la caisse des dépôts est universel. Partout où elles existent, à commencer par la France, dont l’institution de 1816 a inspiré les autres, ces caisses sont des établissements spéciaux, de nature sui generis, soustraits à l’agrément bancaire de droit commun et soumis tout au plus à un contrôle prudentiel allégé. Nulle part ailleurs le service public des dépôts et consignations n’est assimilé à une activité bancaire.

Le raisonnement par l’absurde achève la démonstration. Si recevoir, conserver et faire fructifier des fonds suffisait à faire un établissement de crédit, alors le Trésor public, les organismes de sécurité sociale, voire l’État dans sa fonction d’intervention économique, deviendraient eux aussi des banques soumises à la COBAC. Une définition qui aboutit à pareille conséquence est viciée dans son principe. Le critère qui sauve la cohérence du système est simple : c’est la nature des fonds. Des deniers publics consignés ne sont pas des fonds du public au sens bancaire.

Revenir au respect des textes

Que la centralisation des avoirs en déshérence appelle un encadrement, nul ne le conteste. Mais la légitimité d’une préoccupation ne tient pas lieu de titre de compétence. La voie correcte n’était pas de fabriquer, par une qualification de complaisance, un pouvoir que les textes ne fournissaient pas ; elle était de négocier avec l’État un cadre respectueux de la nature singulière de l’institution, ou de doter expressément l’Union d’une compétence nouvelle par la révision des traités. Au fond, l’affaire dépasse le cas camerounais. Elle rappelle qu’une communauté de droit ne se bâtit pas par l’extension unilatérale des compétences communautaires, mais par le respect scrupuleux du partage que les États ont consenti. Souveraineté financière et conformité communautaire ne sont pas condamnées à s’affronter. Encore faut-il que la seconde ne se nourrisse pas, pour exister, d’une qualification que le droit ne corrobore pas. À défaut, la zone CEMAC resterait le seul espace au monde où conserver les consignations de l’État passerait pour faire le métier de banquier. Voilà, sans doute, la plus étrange des bizarreries