Bras de fer entre la COBAC et la CDEC : Attention à l’image et à l’isolement international du Cameroun !

Pour la CDEC dont « les défenseurs publics » parlent de souveraineté financière du Cameroun, l’on est dans une mission de service public souveraine et non bancaire de consignation et de dépôt des avoirs en déshérence.

Toute tentative de réguler cette activité doit être considérée comme une atteinte à la souveraineté de l’Etat. D’où la dénonciation face à la demande de suspension des opérations de reversement commencées par les banques, et la résistance face à l’élaboration de deux projets de règlements communautaires dont l’un porte sur la gouvernance, le contrôle interne, les modifications des situations et des normes prudentielles des Caisses de dépôts, et l’autre sur le traitement des comptes inactifs et des avoirs en déshérence inscrits dans les livres des établissements assujettis à la COBAC. Ces projets prolongent le règlement du 12 juillet 2025 relatif aux conditions d’exercice et à la supervision de l’activité des Caisses de dépôts dans la CEMAC.

La création de la COBAC qui nait de la Convention de Yaoundé du 16 octobre 1990, est justifiée par la nécessité qu’éprouvent les pays de la sous-région de renforcer la surveillance exercée sur les établissements de crédits de leurs Etats. Face à une opération aussi complexe, seule une action solidaire pouvait répondre à cette exigence commune majeure destinée à la préservation des fondements de la communauté monétaire. Il est alors procédé à la modification de la convention de coopération monétaire du 22 novembre 1972 pour instituer une « Commission bancaire de l’Afrique centrale », seul organe nouveau de cette coopération monétaire créé à côté de la BEAC et du Comité monétaire. La convention de Yaoundé assigne clairement à la COBAC pour mission de « veiller au respect par les établissements de crédit des dispositions législatives et réglementaires édictées par les Autorités, par la Banque ou par elle-même et qui leur sont applicables, et de sanctionner les manquements constatés » (art.7 bis).

Le plénipotentiaire du Cameroun lors de la signature de cette convention était M. Simon Bassilikin, ministre des Finances de décembre 1990 à avril 1991. Si la COBAC est considérée comme le régulateur bancaire de la zone CEMAC, c’est parce qu’il est chargée de contrôler les conditions d’exploitation des établissements de crédit, de veiller à la qualité de leur situation financière et d’assurer le respect des règles déontologiques de la profession. Il faut entendre par établissement de crédit tout organisme qui effectue à titre habituel des opérations de banque qui comprennent : la réception de fonds du public, l’octroi de crédits, la délivrance de garanties en faveur d’autres établissements de crédit, la mise à la disposition de la clientèle et la gestion de moyens de paiement. Echappent au champ d’application des compétences de la COBAC les trésors publics, les services financiers des Postes et la BEAC. Les décisions de la COBAC sont exécutoires de plein droit dès leur notification aux autorités monétaires nationales et aux établissements concernés.

La Caisse de dépôts et consignation pour sa part a été créé par décret présidentiel du 15 avril 2011 avec pour mission de recevoir, conserver et gérer les sommes et avoirs publics et privés avec la possibilité de concourir au financement du développement économique du pays par l’intermédiaire des structures spécialisés selon les priorités définis par le gouvernement. Il lui est confié, quatre types de consignations : les consignations administratives (cautionnement des comptables publics, cautionnement des candidats aux élections, etc.), les consignations judiciaires (cautionnement de mise en liberté, les fonds de greffe, etc.), les consignations conventionnelles (cautionnement auprès des entreprises d’eau, d’électricité, de téléphone et d’habitat) et les dépôts (fonds des clients détenus par les auxiliaires de justice par exemple). Douze ans après, un décret du premier ministre du 1er décembre 2023 vient fixer les modalités de transfert des fonds et valeurs dévolus à la Caisse de dépôts et consignations en précisant notamment les conditions de leur restitution ou de leur reversement définitif à l’Etat au titre de la déchéance trentenaire.
Aucune disposition de la convention de Yaoundé instituant la COBAC ne fait allusion au sort réservé aux comptes inactifs, aux contrats d’assurance en déshérence, à la déchéance trentenaire ou aux fonds et valeurs en déshérence dans les établissements de crédit, lesquels constituent la matière première de la CDEC. C’est en 2025 que le Comité ministériel de l’UMAC vient intégrer la question des dépôts et consignation et autres fonds en déshérence aux activités de la COBAC, en soumettant partiellement les Caisses de dépôts à la règlementation bancaire et à la surveillance communautaire. La raison est que certaines des opérations des Caisses de dépôts sont assimilables à des opérations de banque. Le vide juridique pour certains, est comblé par le règlement de 2025 et les deux autres en préparation. Toutefois, d’autres voix demandent à quelle norme primaire se réfèrent les différents règlements du Comité ministériel de l’UMAC, et si les fonds en déshérence sont une matière transférée aux autorités communautaires.

Sur ces deux points, il faut dire que les différents règlements du Comité ministériel peuvent trouver leur fondement dans les dispositions de la convention régissant l’UMAC, plus précisément le titre III (art. 29 et 30) portant sur la compétence de la Communauté en matière d’harmonisation et de contrôle des règlementations bancaire, monétaire et financière. En droit communautaire, une distinction est faite entre les compétences explicites (celles expressément écrites dans les traités) et les compétences implicites (celles déduites à partir des objectifs que se fixe la Communauté). On pourrait donc à partir des objectifs que se fixe la CEMAC en matière économique, monétaire et financière justifier la compétence de la Communauté en matière de fonds en déshérence.

Si les règlements sus-évoqués venaient à être adoptés, ils vont certainement mettre en difficulté la CDEC. Le règlement, principal pouvoir législatif des organes communautaires, est obligatoire dans tous ses éléments. Il est interdit aux Etats toute inapplication ou application incomplète, et l’autorité communautaire, disposera d’un pouvoir normatif effectif à travers lequel il pourra prescrire un résultat, mais également imposer toutes les modalités d’application et d’exécution jugées opportunes.
Le règlement est également directement applicable dans tout Etat membre, c’est-à-dire qu’il produit par lui-même et automatiquement, sans aucune interposition des autorités nationales, des effets juridiques dans l’ordre interne et doit recevoir application sur leur territoire (art. 41 traité révisé de 2009 ; art. 7 convention régissant l’UMAC). Aucune prise en charge par un acte juridique de droit interne n’est requise, elle est-même proscrite. Tous les Etats membres disposant des institutions de transfert des fonds en déshérence disponibles dans les établissements de crédit seront concernés parce qu’un règlement ne pourrait régir, le cas échéant, la situation spécifique d’un pays déterminé à l’exclusion de celle des autres, mais entrera en vigueur et s’appliquera simultanément et uniformément dans l’ensemble de la Communauté.

Toutefois, de même qu’il existe des lois imparfaites et des lois non-exécutées au plan national, il peut exister des règlements incomplets et polémiques non exécutés par des Etats qui n’ont jamais renoncé à leur souveraineté. Au lieu de venir renforcer les fondements de la communauté monétaire qui ont justifié la création de la COBAC en 1990, les règlements, en élargissant les pouvoirs de la COBAC sur les fonds en déshérence, risquent de poursuivre la fragilité d’un ordre juridique et politique sous régional de plus en plus marqué par la résistance des souverainetés aux normes communautaires. Que l’on soit dans le cadre de la collecte et du reversement de la taxe communautaire d’intégration, du transfert des fonds en déshérence, ou plus généralement du pouvoir budgétaire des instances communautaires, la souveraineté des Etats via les mécanismes intergouvernementaux qui ont été mis en place est défendue avec acharnement. Mais en réalité ces résistances sont des manquements des Etats à leur obligation de fidélité posée aussi bien par le traité révisé (art.4) que par la convention régissant l’UMAC (art.8). Par ailleurs, les règlements communautaires sont adoptés par les instances ministérielles, en l’occurrence ici le Comité ministériel de l’UMAC en tant qu’organe politique composé de représentants des Etats, c’est-à-dire les plénipotentiaires envoyés par leurs différents pays. Pourquoi feraient-ils l’objet de contestation par une structure étatique alors qu’ils sont censés être le reflet des marchandages intergouvernementaux ?

La solution nous semble résider dans la négociation qui est en matière d’intégration régionale un processus de décision conjointe fortement structurée par des règles, des normes et des conventions qui s’imposent aux acteurs en bornant leurs comportements respectifs. Loin d’être une activité internationale ordinaire, elle doit commencer dès l’émergence de toute incompréhension entre le niveau communautaire et les gouvernements nationaux, et se poursuivre après que les projets législatifs ont été débattus au sein des instances décisionnelles de la Communauté. Dans cette démarche tout aussi stratégique qu’institutionnelle et politique, les instances communautaires doivent entreprendre simultanément un travail relationnel afin de conduire au consensus qui permettra de faire avancer les objectifs de la Communauté tout en préservant les intérêts considérés comme vitaux pour les gouvernements des Etats membres.

Face à l’attitude offensive de la CDEC qui tente de saisir une opportunité- celles des fonds en déshérence- pour améliorer la situation financière du Cameroun, et au comportement défensif de la COBAC qui cherche à maintenir et même à élargir son pouvoir et donc sa capacité à agir sur les établissements de crédit de la Communauté, la solution est à la négociation. Tenter de neutraliser la CDEC par des règlements suffira-il à obtenir sa docilité ? Tenter d’alléguer la question de la souveraineté économique en échappant à la force obligatoire des règlements enlèvera-t-il le fait que le Cameroun est non seulement membre fondateur de la CEMAC, que c’est à Yaoundé qu’a été signé l’acte de naissance de la COBAC, et que la Communauté compte sur le leadership de ce pays pour faire avancer l’intégration dans son ensemble. Il faut négocier pour à la fois éviter l’adoption des règlements imparfaits d’une part, et pour éviter d’envoyer un mauvais signal à d’autres Etats de la Communauté qui considèrent le Cameroun comme le pivot de notre intégration sous régionale d’autre part.

Aucun espace d’intégration ne connait une absorption globale de toutes les normes communautaires et leur insertion au plan national. L’on a le plus souvent des traductions, c’est-à-dire des situations dans lesquelles les Etats membres ajustent leurs politiques, processus, discours et institutions sans toutefois changer leurs caractéristiques essentielles. Quand interviennent des résistances, voire des rejets complets, il est important de passer à la négociation. Des règlements trop contraignants peuvent rester lettre morte, mais une insubordination notoire de la CDEC est tout aussi un mauvais signal qui peut affecter durablement le leadership du Cameroun dans la sous-région, avec la possibilité d’un effet spill over dans d’autres secteurs où sa voix ne pourra plus porter. L’on a encore présent à l’esprit la manière dont l’image du Cameroun a été écornée dans les médias suite aux sanctions préventives historiques à lui infligées en 2025 à cause des arriérés de paiement des cotisations au sein de l’Union africaine. Avec les annonces du Ministre des finances sur le désengagement progressif du pays dans de nombreuses organisations internationales à partir de 2026, c’est tout le fondement d’une structure diplomatique construite progressivement et méthodiquement depuis les indépendances qui se trouve ainsi fragilisée. Si l’on espère faire venir les investisseurs dans notre pays il faut d’abord préserver la dimension immatérielle de notre diplomatie, c’est-à-dire construire notre image et la préserver. C’est la représentation que les autres se font de nous qui les attire vers nous ou les éloigne de nous.

Pr. Guy Mvelle
Politologue